根據(jù)政府采購政策功能效果評價指標(biāo)的得分，可以將得分低的指標(biāo)所指向的政策功能視為效果不足。分析政府采購政策功能效果不足的方面，并探求其成因，可以為政府采購制度建設(shè)的優(yōu)化提供啟示。

　　政府采購政策功能效果不足的指標(biāo)

　　在度量政府采購政策功能效果的政策效果類14個三級指標(biāo)中，指標(biāo)得分率小于60%（含60%）的指標(biāo)（此處將指標(biāo)得分率不大于60%認(rèn)定為效果不足）共7個（見表1）。其中，政府采購資金財政直接支付比重指標(biāo)和新增就業(yè)的政府采購支出彈性指標(biāo)得分率均為0。在這7個指標(biāo)中，反映政府采購規(guī)范功能的指標(biāo)2個；反映政府采購調(diào)控功能的指標(biāo)3個；反映政府采購協(xié)調(diào)功能的指標(biāo)2個。

　　政府采購政策功能效果評價指標(biāo)中政策效果不足的指標(biāo)表明：在2003年到2015年，我國政府采購政策功能效果在以下三個方面存在嚴(yán)重不足，即在執(zhí)行財政直接支付和防范政府采購領(lǐng)域重大違規(guī)、違法案件等規(guī)范功能方面，在促進(jìn)就業(yè)、推動政府采購服務(wù)和扶持中小企業(yè)等調(diào)控功能方面以及政府與市場、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等協(xié)調(diào)功能方面。

　　政府采購政策功能效果不足指標(biāo)的影響因素

　　1.財政直接支付和防范重大違規(guī)、違法案件效果不足的影響因素

　　據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2003年到2009年的7年間，政府采購預(yù)算內(nèi)資金比重總體處于不斷提高的趨勢（見表2）。其中，2009年較2003年提高了10.14個百分點(diǎn)，比《政府采購法》施行的前一年（2002年）提高了8.07個百分點(diǎn)；而財政直接支付比重卻沒有表現(xiàn)出提高的趨勢。在2003年到2009年，財政直接支付比重最低的年份即為2009年的35.25%。由此觀之，財政直接支付并沒有成為我國政府采購資金支付的主要方式，不僅增加了政府采購資金的監(jiān)管困難，也不利于保障政府采購資金支付的及時性和安全性。

　　結(jié)合指標(biāo)評分結(jié)果，政府采購資金支付配套政策指標(biāo)得分率為0�？梢�，由于我國政府采購法對于政府采購資金支付方式未做規(guī)定，相關(guān)配套政策又未能予以明確，從而在政策投入方面留下了“空白”，使得政策執(zhí)行缺乏依據(jù)，政策產(chǎn)出難以擴(kuò)大，最終造成財政直接支付的政府采購政策功能效果發(fā)揮嚴(yán)重不足。

　　在我國政府采購制度建設(shè)初期，政府采購領(lǐng)域違規(guī)違法事件頻發(fā)。僅以中央預(yù)算單位為例，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，從2008年開始，中央預(yù)算單位年度審計中均有金額巨大的政府采購問題被揭示。以2015年為例，“發(fā)現(xiàn)未及時辦理竣工決算、政府采購不規(guī)范等問題，涉及金額61.33 億元”。政府采購領(lǐng)域重大違規(guī)、違法案件發(fā)生率指標(biāo)得分率僅為30%。

　　我國政府采購領(lǐng)域違規(guī)違法事件多發(fā)，特別是重大違規(guī)、違法案件時有發(fā)生，從影響因素分析，有以下兩個方面：一是我國政府采購制度建設(shè)不健全導(dǎo)致政策投入不足。評價指標(biāo)得分中政府采購法律及其條例、政府采購當(dāng)事人行為規(guī)范、促進(jìn)政府采購政策功能的規(guī)章等指標(biāo)得分率均為75%，這些均是政策投入不足的反映。二是政府采購政策執(zhí)行不到位或流于形式。具體表現(xiàn)為集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核不到位，尤其是考核結(jié)果公開執(zhí)行不到位；預(yù)算約束軟化；采購實(shí)施中采購評審把關(guān)不嚴(yán)，甚至  是“走過場”；采購后驗(yàn)收評價環(huán)節(jié)缺乏有效的績效評價監(jiān)督。這些現(xiàn)象在指標(biāo)評分中同樣得到了反映，如，“集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核”得分率為46.67%（其中下屬四級指標(biāo)“考核結(jié)果公開”得分率為0）、“預(yù)算約束”得分率為0、“采購實(shí)施”得分率為66.67%（其中下屬四級指標(biāo)“采購評審”得分率為0）、“驗(yàn)收評價”得分率為50%（其中下屬四級指標(biāo)“績效評價”得分率為0）。

　　2.促進(jìn)就業(yè)、推動政府采購服務(wù)和扶持中小企業(yè)效果不足的影響因素

　　促進(jìn)就業(yè)、推動政府采購服務(wù)和扶持中小企業(yè)，是政府采購作為財政政策宏觀調(diào)控工具的目標(biāo)范疇，屬于政府采購調(diào)控功能的體現(xiàn)。從評價指標(biāo)得分率看，反映以上三方面內(nèi)容的指標(biāo)“新增就業(yè)的政府采購支出彈性”、“服務(wù)類政府采購規(guī)模變動彈性”和“政府采購扶持中小企業(yè)效果”的得分率分別為0、60%和43%。

　　從促進(jìn)就業(yè)、推動政府采購服務(wù)和扶持中小企業(yè)效果不足的影響因素看，主要有以下幾個方面：一是政府采購規(guī)模占財政支出或GDP的比重仍然較低，不足以聚集足夠的杠桿效果。雖然在評價期內(nèi)，我國政府采購占財政支出和GDP的比重均呈現(xiàn)上升態(tài)勢。從政府采購占GDP的比重看，政府采購占GDP的比重由2003年1.22%提高到2015年3.1%。但若與同期其他國家相比，OECD各級政府采購實(shí)體的采購支出占GDP的19.96%，非OECD國家的這一比例為14.48%。顯然，以政府采購占GDP的比重去衡量，我國政府采購規(guī)模是偏低的。

　　二是我國目前處在公共財政體制建設(shè)的初級階段，服務(wù)型財政建設(shè)仍然是一個長期的過程，必然影響服務(wù)類政府采購規(guī)模的擴(kuò)張。這表現(xiàn)在服務(wù)類政府采購規(guī)模變動彈性的測定方面，就是在2003年到2015年，有四個年份的彈性均小于1。這也許與我國政府采購法關(guān)于服務(wù)類政府采購內(nèi)涵界定不明確有關(guān)，部分本應(yīng)屬于服務(wù)類的政府采購品目被列入了貨物類或工程類政府采購范圍。

　　三是政府采購在促進(jìn)中小企業(yè)政策執(zhí)行方面存在“玻璃門”現(xiàn)象，政策執(zhí)行或政策“著力點(diǎn)”存在偏差。我國政府采購法第九條將促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展作為政府采購的調(diào)控功能之一。評價期內(nèi)，財政部也連續(xù)將利用政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展納入年度政府采購工作要點(diǎn)，如，“要研究制定中小企業(yè)政府采購管理辦法”（2009年）；“ 出臺政府采購扶持中小企業(yè)管理辦法，擴(kuò)大政府采購信用擔(dān)保試點(diǎn)范圍，加大對中小企業(yè)的政策支持力度”（2010年）；“盡快出臺政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策措施”（2011年）；“大力推進(jìn)實(shí)施《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，積極開展政府采購信用擔(dān)保試點(diǎn)工作”（2012年）。與此同時，地方政府以及政府采購管理部門也相應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，對如何利用政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展問題進(jìn)行了有益的探索，甚至出臺了相應(yīng)的地方規(guī)章制度。但反映在度量最終政策產(chǎn)出的指標(biāo)上，“中小企業(yè)合同授予占政府采購規(guī)模的比重”的得分率僅為66.67%。這只能說明政策投入或政策執(zhí)行存在不足。就政策投入而言，扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策“著力點(diǎn)”存在偏差；就政策執(zhí)行而言，“可望不可即”的政策“玻璃門”現(xiàn)象阻礙了政策的執(zhí)行。

　　3.政府與市場、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)效果不足的影響因素

　　政府與市場的關(guān)系，必將反映在財政支出結(jié)構(gòu)上，同樣也體現(xiàn)在政府采購范圍結(jié)構(gòu)的變動上。在政府采購范圍中，服務(wù)類采購占比不斷提升，不僅是公共財政體制建設(shè)的要求，也是優(yōu)化政府與社會、政府與市場關(guān)系的結(jié)果。換言之，當(dāng)前我國政府與市場、社會關(guān)系的協(xié)調(diào)優(yōu)化，就表現(xiàn)為政府采購范圍中服務(wù)類采購的占比不斷提升。

　　中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”，并且將政府購買服務(wù)看作是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和加快事業(yè)單位分類改革的重要推力之一。為全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，國務(wù)院公布了《關(guān)于向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），財政部也先后下發(fā)了《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財綜〔2013〕111號）、《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》（財預(yù)〔2014〕13號），且財政部同民政部和工商總局共同制定了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）。政府購買服務(wù)作為一項新生事物，制度上的“頂層設(shè)計”，管理部門的大力推動，對于這一工作的順利起步起到了至關(guān)重要的作用。

　　根據(jù)圖1所示，在評價期內(nèi)，自2006年以來，工程類采購占比超過貨物類采購；自2013年開始，服務(wù)類采購占比呈現(xiàn)迅速提高的趨勢，但在政府采購范圍中，服務(wù)類采購占比仍然最低。根據(jù)評價指標(biāo)中政府采購協(xié)調(diào)政府、市場和社會關(guān)系的“政府采購范圍結(jié)構(gòu)的變動”指標(biāo)得分率看，政府采購在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善公共服務(wù)提供方式方面效果不顯著。究其原因，政府購買服務(wù)能否有效深入開展、能否成為政府部門優(yōu)化資源配置的自覺行為、能否切實(shí)提高公共服務(wù)水平和效率等一系列問題的解決還需要突破諸如理念認(rèn)識、制度協(xié)調(diào)與完善、操作方法以及履約管理等方面的“瓶頸”。

　　“政府采購環(huán)境保護(hù)功能效果”指標(biāo)得分率僅為58%，表明政府采購在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面的效果不顯著。從導(dǎo)致原因看，應(yīng)該從兩個方面辯證分析：一是政府采購在執(zhí)行環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購方面仍然有待加強(qiáng)。這在政策產(chǎn)出類指標(biāo)“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購占政府采購規(guī)模的比重”得分率僅為66.67%也可以得到佐證；二是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)需要諸多政策的配合，如產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策等。

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